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盛松成:我國房地產調控以需求調控為主

10月30日, 中國人民銀行參事盛松成教授出席2016首屆世界區塊鏈大會暨互聯網+制造業創新發展高峰論壇并發表主旨演講。 他表示, 中國房地產市場供給方面的問題較為突出, 我國當前的房地產調控應注重需求調控與供給調控相結合, 短期調控與長期調控相結合,

并處理好房地產與經濟發展的關系。 在現有的需求調控基礎上, 進一步完善供給調控的措施, 促進房地產市場平穩健康發展。

以下為主題演講全文:

我國房地產調控的效果一直不盡如人意, 房價幾乎單邊上漲, 似乎越調控, 房價越高。 就一線城市和部分二線城市而言, 我們認為, 調控效果欠佳的主要原因之一就是沒有將房地產供給調控與需求調控并重。 今年10月, 國內多個房價上漲較快的熱點城市再次推出了房地產調控政策。 從密集的調控政策可以感受到大家對房價高企、資產泡沫和中國經濟未來的擔憂。 總的來說, 需求調控主要側重于短期, 供給調控則更加側重中長期, 且供給調控有助于穩定公眾預期。 在市場分化的情況下, 在分類施策、因城施策的背景下, 我國房地產調控需要注重供給與需求相結合、長期調控與短期調控相結合,

并處理好房地產市場與經濟發展的關系。

一、我國房地產調控以需求調控為主

我國房地產周期的拐點和房地產調控政策具有較高的一致性, 反映了我國房地產調控以短期需求調控為主的特征:當房價過高時, 通過抑制需求來給市場降溫;而在房地產低迷或萎縮的時期,同樣是運用促進需求的手段進行調控。 例如, 2005年出臺一系列需求調控措施后(包括取消住房貸款利率優惠政策、上調房貸首付比例等), 房地產銷售增速有了明顯回落;房地產市場在2008年、2012年的上行, 以及最近一輪房價上漲(2014年底開始), 也都和各部門放松對需求的管制有關。

最近, 熱點城市再次推出房地產調控政策。 以北京為例, 9月30日發布的《關于促進本市房地產市場平穩健康發展的若干措施》提出了加大住宅用地供應力度, 合理調整土地供應結構, 加快自住型商品住房用地供應,

強化“控地價、限房價”的交易方式, 進一步完善差別化住房信貸政策等措施。 上海繼“滬九條”之后, 又于10月8日公布六條措施, 嚴格執行限購、限貸等房地產市場調控政策, 以確保房地產市場平穩健康發展。

通過比較幾個一線城市近期的房地產調控新政(如表1所示), 可以看到, 各地房地產調控舉措中, 既有需求調控, 也有供給調控, 但仍然以需求調控(如限貸、限購政策)為主。 并且, 需求調控的措施更加具體、可落實, 而供給方面的調控舉措則是比較籠統、原則性的, 短期內也難以落實。 由于需求調控直接通過硬性標準抑制了交易量, 效果幾乎是立竿見影的, 但卻不是一個“治本”的方法。 并且, 我國房地產供給方面的問題比較突出。

嚴禁房地產開發企業、房產中介機構從事首付貸、過橋貸及自我融資、自我擔保、設立資金池等場外配資金融業務。

加大住房用地供應力度, 提高商品住房用地的中小套型比例, 中心城區不低于70%, 郊區不低于60%;推進廉租住房和公共租賃住房并軌運行;嚴格執行商品住房項目配建不少于5%保障性住房政策, 產業類工業用地配套建設租賃房等生活服務設施的, 其建筑面積占項目總建筑面積的比例從7%提高到不超過15%;搞好共有產權保障住房建設、供應和供后管理;加快推進舊區改造和“城中村”改造。

二、房地產市場供給方面的問題較為突出

我國房地產市場供給端的問題比較突出, 體現在一、二線城市與三、四線城市形成了分化, 同時部分一、二線城市房價上漲過快。 今年以來, 一線城市的住宅價格同比增速持續較三線城市高出十幾個百分點。 從百城住宅價格指數來看, 2016年9月, 一、二、三線城市住宅價格同比分別增長26.72%、14.87%和6.79%。 供給稀缺是熱點城市房價高漲的最顯性的原因。

首先, 住宅用地和新建住宅供應不足。 國有建設用地供應面積近年來呈逐年下降趨勢, 其中房地產[10.03% 資金 研報]用地面積下降更多。 2013-2015年, 全國房地產用地占供地面積的比例分別為27.4%、24.8%和22.5%(如圖2、圖3)。 即使供應減少是由于總供給量過剩, 住宅用地和新建住宅供給的結構性問題依然嚴峻。 據有關方面監測, 在16個熱點城市中, 有8個城市住宅用地供應量少于去年同期。 廈門減少50.2%, 上海減少47.5%, 廣州減少41.9%, 北京減少30.8%, 蘇州減少21.1%, 濟南減少21%, 南京減少13%, 無錫減少9.1%。 在16個熱點城市中, 有6個城市商品房住宅批準預售面積同比下降。 北京下降32%, 無錫下降27.2%, 廈門下降23.6%, 深圳下降21.4%, 合肥下降15.9%, 福州下降14%。 從地價監測情況來看, 一線城市住宅用地的同比、環比增速均持續、顯著地高于其他用途地價。

第二、房地產的潛在供給難以滿足居民對房地產的需求。 截至2016年9月末, 全國房地產開發貸款余額7.04萬億元,同比增長7.56%,增速比上月末低0.41個百分點,比上年末低9.09個百分點;自去年6月份以來總體趨于回落,反映房地產潛在供給下降。購房貸款余額17.93萬億元,同比增長33.36%,增速比上月末高0.82個百分點,比上年末高8.63個百分點,反映購房需求依然在上升。今年前九個月新增的個人購房貸款約3.6萬億元,同比多增約1.8萬億元。

第三、需求端的數量管制雖然使人們看得見的成交量下降,房價增速放緩,卻并不能改變公眾對一線城市房價上漲的預期。直接從需求的角度進行數量管制,甚至有可能強化房價上漲的預期。今年7月份,全國住戶部門中長期貸款增4773億元,同比多增1984億元,占全部對實體經濟貸款(4636億元)的102.96%。盡管這一情形在近期已經有所緩解,但9月新增個人住房貸款依然占人民幣貸款增量的39%。居民部門加杠桿的力度之大是前所未有的。2016年9月末,江蘇、廣東、浙江、北京、上海房地產貸款余額同比增速分別為33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%,分別比上月末提高0.77、0.54、0.59、2.06和0.30個百分點。 5省(市)房地產貸款余額占全國房地產貸款余額的42.50%,比上月末提高0.07個百分點。供給的增加則更有利于穩定預期,應當重視預期管理對房地產市場平穩、健康發展的重要性,但目前房地產調控中對于供給的措施依然比較抽象和籠統。

三、供給調控的意義及著力點

相比于需求調控,供給調控有利于從更加基礎的層面改善我國房地產市場的運行。我國土地資本化的模式、以及當前各種資源集中于大城市的現實,都意味著我們需要從供給的角度尋求方法。

一是合理地為中國經濟的發展提供融資。在我國經濟發展的過程中,土地資本化發揮著重要的作用。地方政府競相追逐促進當地經濟增長,需要一定的政府財力支撐。一方面,政府以低價形式將土地轉讓給工業企業,吸引企業投資并拉動就業,進而帶動當地經濟和政府稅收的增長,在這個過程中,土地也隨著經濟的發展而增值;另一方面,作為住宅用地的土地要素通過拍賣的形式轉讓給房地產商,供房地產商開發建設成商業地產用于居民購買,政府一般可以從中獲得大量的土地財政收入。

根據最新的測算,在房價的構成中,政府所得占房價的六成左右。研究表明,作為政府收入的重要組成部分,不少地方政府的財政收入中土地出讓金所占比重都接近50%,有的城市甚至占到了60%以上(周彬和杜兩省,2010)。根據國土資源部的統計,2015年出讓國有建設用地22.14萬公頃,出讓合同價款2.98萬億元,同比分別減少20.2%和13.3%。其中,招標、拍賣、掛牌出讓土地面積20.44萬公頃,占出讓總面積的92.3%;招標、拍賣、掛牌出讓合同價款2.86萬億元,占出讓合同總價款的96.0%。

以土地財政為代表的土地資本化模式,在推動經濟發展的同時,也在一定程度上為地方政府的短期行為提供了激勵。高地價提高了地方政府通過土地拍賣獲取的收入,因而地方政府有動機通過維持土地供給的稀缺性來獲得更多的土地財政收入。在此前提下,要增加土地的供給就會比較困難。并且,高地價將提升城市發展的成本,地方政府對房地產的依賴性也有可能進一步增加,不利于吸引人才、培育新經濟增長點,從而削弱城市競爭力。短期內政府財政收入存在“租稅替代”的關系,即政府來自于房地產的租金收入越高,來自于其它行業的稅收收入越低,房地產片面發展對實體經濟具有不良影響。

作為應對,應考慮改革土地拍賣制度。我國的國有土地使用權拍賣制度下,出價高者得,在未來房地產價格將保持上漲的預期下,土地價格更容易被抬高,“地王”頻現。相比之下,上海車牌拍賣制度值得在我國土地使用權拍賣的制度設計中參考。它要求出價進入有效報價區間,而有效報價區間是根據截至一定時間點的最低報價來確定的,在此基礎之上,再按照“價格優先、時間優先”的規則確定中標者。顯然,在這樣的拍賣制度下,報價最高者和最低者都無法中標。在土地拍賣中參考這樣的拍賣規則,將會改變“地王”頻現的現狀,更有利于價格穩定和價值發現。

二是優化資源布局。在一些熱點城市房價飆升、供不應求的同時,我國房地產行業還面臨著去庫存的艱巨任務,一、二線熱點城市和三、四線城市分化十分明顯。8月份,70個大中城市新建商品住宅同比價格變動中,最高漲幅為44.3%,最低為下降3.8%。

我國優質教育、醫療衛生資源往往在大城市較為集中,人口源源不斷地涌入北京、上海等國內一線城市。近年來,國內主要城市學區房現象持續升溫,便是公眾愿意對優質教育資源支付更高價格的一種體現。有研究測算,學區房的租金收益率平均而言比非學區房低5%,對于小戶型住宅更可達19%,且租金率折價存在較大的波動,受教育部門公立學校入學政策沖擊的影響大。

因此,從長期來看,在更大范圍內提升我國教育、醫療衛生等資源的質量,亦有助于破解我國房地產市場面臨的難題。

三是提高土地利用效率、增加城市住宅用地的供給。從國際比較以及我國一線城市的土地使用情況看,完全有可能增加一線城市的住房用地供給。實際上,高地價與目前地方政府面臨的GDP考核指標有直接的聯系。為了達到GDP的考核要求,各地區需要盡可能多發展工業投資,從而影響了土地資源的配置,導致我國一線城市的工業用地占比遠高于國際上其他同類城市。這樣的土地使用布局對于我國一線城市來說,并不一定是合理的。

北京、廣州和深圳三個城市的工業用地占比分別達到22%、32%和36%,遠高于紐約(3.9%)和東京(5.1%)。紐約居住用地占城市建設用地的比重為44%,東京的這一比例更是高達73%,而我國的北京、廣州和深圳的這一比例分別僅為28%、29%和26%。

一方面,要改變單一追求GDP的績效考核辦法,糾正片面追求經濟增長速度和當前利益,更加重視民生、資源環境和長遠利益,優化資源布局。另一方面,在增量土地供應空間有限、供需失衡的情況下,存量土地(城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分、不合理的土地,具有開發利用潛力)在城市發展中應該被充分挖掘利用。據測算,上海中心城區成片工業用地轉型空間為9000萬方,舊住區改造產生的住宅體量約為6000萬方。全上海市范圍內住宅的建面空間可達1.6億方,相當于可供應8年的成交量(2015年全年上海市住宅銷售面積約2000萬方)。在盤活存量土地的過程中,應發揮政府主導、統籌協調的優勢,緩解供應緊缺,優化城市發展。

提高土地利用的效率、增加城市住宅用地的供給,不僅可以從供給端緩解我國熱點城市房價過高、增速過快,而且有助于穩定公眾的預期。

誠然,許多國家在城鎮化率達到75%之前進程中都出現了房地產價格遠遠高于當時的經濟增速、租售比等指標看上去也遠遠超過“合理范圍”的現象。我們認為,這一現象是以經濟高速發展帶來的未來預期收入提升為基礎的。在中國通過土地資本化促進地方經濟發展的過程中,政府做了大量的統籌協調工作,例如招商引資、城市規劃,從整個地區的全局來考慮產業布局、居住片區的分布等,同時進行了大量基礎設施建設工作,中國的經濟潛力得到了很大的釋放,地區房地產價值亦得到了提升,而房地產價值的提升恰恰是來源于對未來收入的預期。根據初步測算,2016年三季度房地產對經濟增長的貢獻率在8%左右。房地產確實在中國經濟增長中扮演了重要角色,但如果房地產的膨脹趨于擠出其他投資和扼殺企業家精神,對于中國經濟的轉型和健康發展則是不利的。因此,還應著眼于中長期,從土地和各項資源的供給,以及制度上做改進。

總的來說,我國當前的房地產調控應注重需求調控與供給調控相結合,短期調控與長期調控相結合,并處理好房地產與經濟發展的關系。同時針對市場分化的情況,實施更有針對性的政策,甚至采取“一城一策”的方式。一方面,密切關注一線城市以及部分二線城市庫存下降的情況,加大住房供應;另一方面,對三、四線等商品房庫存較大的城市,根據當地市場情況,采取有效化解房地產庫存的措施。在現有的需求調控的基礎上,進一步完善供給調控的措施,兼顧短期和長期,促進房地產市場平穩、健康發展。

全國房地產開發貸款余額7.04萬億元,同比增長7.56%,增速比上月末低0.41個百分點,比上年末低9.09個百分點;自去年6月份以來總體趨于回落,反映房地產潛在供給下降。購房貸款余額17.93萬億元,同比增長33.36%,增速比上月末高0.82個百分點,比上年末高8.63個百分點,反映購房需求依然在上升。今年前九個月新增的個人購房貸款約3.6萬億元,同比多增約1.8萬億元。

第三、需求端的數量管制雖然使人們看得見的成交量下降,房價增速放緩,卻并不能改變公眾對一線城市房價上漲的預期。直接從需求的角度進行數量管制,甚至有可能強化房價上漲的預期。今年7月份,全國住戶部門中長期貸款增4773億元,同比多增1984億元,占全部對實體經濟貸款(4636億元)的102.96%。盡管這一情形在近期已經有所緩解,但9月新增個人住房貸款依然占人民幣貸款增量的39%。居民部門加杠桿的力度之大是前所未有的。2016年9月末,江蘇、廣東、浙江、北京、上海房地產貸款余額同比增速分別為33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%,分別比上月末提高0.77、0.54、0.59、2.06和0.30個百分點。 5省(市)房地產貸款余額占全國房地產貸款余額的42.50%,比上月末提高0.07個百分點。供給的增加則更有利于穩定預期,應當重視預期管理對房地產市場平穩、健康發展的重要性,但目前房地產調控中對于供給的措施依然比較抽象和籠統。

三、供給調控的意義及著力點

相比于需求調控,供給調控有利于從更加基礎的層面改善我國房地產市場的運行。我國土地資本化的模式、以及當前各種資源集中于大城市的現實,都意味著我們需要從供給的角度尋求方法。

一是合理地為中國經濟的發展提供融資。在我國經濟發展的過程中,土地資本化發揮著重要的作用。地方政府競相追逐促進當地經濟增長,需要一定的政府財力支撐。一方面,政府以低價形式將土地轉讓給工業企業,吸引企業投資并拉動就業,進而帶動當地經濟和政府稅收的增長,在這個過程中,土地也隨著經濟的發展而增值;另一方面,作為住宅用地的土地要素通過拍賣的形式轉讓給房地產商,供房地產商開發建設成商業地產用于居民購買,政府一般可以從中獲得大量的土地財政收入。

根據最新的測算,在房價的構成中,政府所得占房價的六成左右。研究表明,作為政府收入的重要組成部分,不少地方政府的財政收入中土地出讓金所占比重都接近50%,有的城市甚至占到了60%以上(周彬和杜兩省,2010)。根據國土資源部的統計,2015年出讓國有建設用地22.14萬公頃,出讓合同價款2.98萬億元,同比分別減少20.2%和13.3%。其中,招標、拍賣、掛牌出讓土地面積20.44萬公頃,占出讓總面積的92.3%;招標、拍賣、掛牌出讓合同價款2.86萬億元,占出讓合同總價款的96.0%。

以土地財政為代表的土地資本化模式,在推動經濟發展的同時,也在一定程度上為地方政府的短期行為提供了激勵。高地價提高了地方政府通過土地拍賣獲取的收入,因而地方政府有動機通過維持土地供給的稀缺性來獲得更多的土地財政收入。在此前提下,要增加土地的供給就會比較困難。并且,高地價將提升城市發展的成本,地方政府對房地產的依賴性也有可能進一步增加,不利于吸引人才、培育新經濟增長點,從而削弱城市競爭力。短期內政府財政收入存在“租稅替代”的關系,即政府來自于房地產的租金收入越高,來自于其它行業的稅收收入越低,房地產片面發展對實體經濟具有不良影響。

作為應對,應考慮改革土地拍賣制度。我國的國有土地使用權拍賣制度下,出價高者得,在未來房地產價格將保持上漲的預期下,土地價格更容易被抬高,“地王”頻現。相比之下,上海車牌拍賣制度值得在我國土地使用權拍賣的制度設計中參考。它要求出價進入有效報價區間,而有效報價區間是根據截至一定時間點的最低報價來確定的,在此基礎之上,再按照“價格優先、時間優先”的規則確定中標者。顯然,在這樣的拍賣制度下,報價最高者和最低者都無法中標。在土地拍賣中參考這樣的拍賣規則,將會改變“地王”頻現的現狀,更有利于價格穩定和價值發現。

二是優化資源布局。在一些熱點城市房價飆升、供不應求的同時,我國房地產行業還面臨著去庫存的艱巨任務,一、二線熱點城市和三、四線城市分化十分明顯。8月份,70個大中城市新建商品住宅同比價格變動中,最高漲幅為44.3%,最低為下降3.8%。

我國優質教育、醫療衛生資源往往在大城市較為集中,人口源源不斷地涌入北京、上海等國內一線城市。近年來,國內主要城市學區房現象持續升溫,便是公眾愿意對優質教育資源支付更高價格的一種體現。有研究測算,學區房的租金收益率平均而言比非學區房低5%,對于小戶型住宅更可達19%,且租金率折價存在較大的波動,受教育部門公立學校入學政策沖擊的影響大。

因此,從長期來看,在更大范圍內提升我國教育、醫療衛生等資源的質量,亦有助于破解我國房地產市場面臨的難題。

三是提高土地利用效率、增加城市住宅用地的供給。從國際比較以及我國一線城市的土地使用情況看,完全有可能增加一線城市的住房用地供給。實際上,高地價與目前地方政府面臨的GDP考核指標有直接的聯系。為了達到GDP的考核要求,各地區需要盡可能多發展工業投資,從而影響了土地資源的配置,導致我國一線城市的工業用地占比遠高于國際上其他同類城市。這樣的土地使用布局對于我國一線城市來說,并不一定是合理的。

北京、廣州和深圳三個城市的工業用地占比分別達到22%、32%和36%,遠高于紐約(3.9%)和東京(5.1%)。紐約居住用地占城市建設用地的比重為44%,東京的這一比例更是高達73%,而我國的北京、廣州和深圳的這一比例分別僅為28%、29%和26%。

一方面,要改變單一追求GDP的績效考核辦法,糾正片面追求經濟增長速度和當前利益,更加重視民生、資源環境和長遠利益,優化資源布局。另一方面,在增量土地供應空間有限、供需失衡的情況下,存量土地(城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分、不合理的土地,具有開發利用潛力)在城市發展中應該被充分挖掘利用。據測算,上海中心城區成片工業用地轉型空間為9000萬方,舊住區改造產生的住宅體量約為6000萬方。全上海市范圍內住宅的建面空間可達1.6億方,相當于可供應8年的成交量(2015年全年上海市住宅銷售面積約2000萬方)。在盤活存量土地的過程中,應發揮政府主導、統籌協調的優勢,緩解供應緊缺,優化城市發展。

提高土地利用的效率、增加城市住宅用地的供給,不僅可以從供給端緩解我國熱點城市房價過高、增速過快,而且有助于穩定公眾的預期。

誠然,許多國家在城鎮化率達到75%之前進程中都出現了房地產價格遠遠高于當時的經濟增速、租售比等指標看上去也遠遠超過“合理范圍”的現象。我們認為,這一現象是以經濟高速發展帶來的未來預期收入提升為基礎的。在中國通過土地資本化促進地方經濟發展的過程中,政府做了大量的統籌協調工作,例如招商引資、城市規劃,從整個地區的全局來考慮產業布局、居住片區的分布等,同時進行了大量基礎設施建設工作,中國的經濟潛力得到了很大的釋放,地區房地產價值亦得到了提升,而房地產價值的提升恰恰是來源于對未來收入的預期。根據初步測算,2016年三季度房地產對經濟增長的貢獻率在8%左右。房地產確實在中國經濟增長中扮演了重要角色,但如果房地產的膨脹趨于擠出其他投資和扼殺企業家精神,對于中國經濟的轉型和健康發展則是不利的。因此,還應著眼于中長期,從土地和各項資源的供給,以及制度上做改進。

總的來說,我國當前的房地產調控應注重需求調控與供給調控相結合,短期調控與長期調控相結合,并處理好房地產與經濟發展的關系。同時針對市場分化的情況,實施更有針對性的政策,甚至采取“一城一策”的方式。一方面,密切關注一線城市以及部分二線城市庫存下降的情況,加大住房供應;另一方面,對三、四線等商品房庫存較大的城市,根據當地市場情況,采取有效化解房地產庫存的措施。在現有的需求調控的基礎上,進一步完善供給調控的措施,兼顧短期和長期,促進房地產市場平穩、健康發展。